养人的制度梦魇:体制惰性引致帝国的退步

   
任何一个王朝设官分职,都不是为了养人,反过来,养人是为了做事。在旧式的帝制结构中,官僚体系原本是王朝的支柱,但这个体系却有自己运行的轨迹和性格,只要按自己的逻辑走下去,就会慢慢从支柱变成蛀虫和赘疣。

除了单个机构里办事人员增加之外,王朝还会设立新的机构处理突发事务。这些突发事务,往往可以由原来的机构处理,可是因为各种各样的原因,原来的机构敷衍塞责,不肯去做。新的机构设立了,老的机构却裁撤不了。明代的兵制,开始时是卫所制,但是官兵只管屯田,不管打仗。国家需要军人的时候,只好另设镇守制,招募雇佣兵打仗。但是卫所却不能撤。

   
自秦汉之后,中国就是一个官僚帝国。封建制自打春秋时期结束,就只有短期和局部的复辟,不再有整体的存在。这样的帝国,无论大一统还是南北分治,或者多国共存,每个政权都是官僚型的帝制。帝王与官僚共天下(朕与二千石共治天下),皇帝借助官僚治理国家,成为制度的本质属性。所以,皇帝和官僚体系是这个制度的两个最核心要素。皇帝的统治能力和官僚机器,以及制度的有效性,一般来说,是帝国兴衰的关键。

在他们目之所及的地方,王朝要求四方的邦国向自己纳贡,接受自己的册封。至于藩属国的的内政,王朝是不过问的。自己看不见的地方,就当作不存在。明朝得玛窦来华,给明朝的皇帝带了一幅世界地图。皇帝及臣子惊讶于世界竟然还有这么多国家,但从来没有想过它们为什么不来上贡,接受王朝的册封。

   
清代将总督也变成实际上的地方官,总督比巡抚高半格,有些地方,比如广东、云南和湖北,督抚同城——一城之内,既有总督又有巡抚,职能重叠、职权打架,但就是不能裁撤一个。更可笑的是,清代不预立太子,因此太子詹事府就没有必要存在了,但也不能撤,说是留着官职给翰林们做一个升官的中转站。清朝原来设有漕运总督,督办由大运河转运的漕粮事务,但晚清由于太平天国内乱,原来的漕运之路被断掉,就实行了漕运改海道,这个庞大的漕运衙门已经没有用了,但依旧不能裁撤。

王朝的统治者认为自己是天朝上国,自古有之。所以在和四方的国家交往时,从来都是高高在上的姿态。即使打了败仗,也是一幅傲娇的嘴脸。

   
在旧式的帝制结构中,官僚体系原本是王朝的支柱,但这个体系却有自己运行的轨迹和性格,只要按自己的逻辑走下去,就会慢慢从支柱变成蛀虫和赘疣。而且,在旧体制存在的前提下,体制自身很难做修补。中国的官僚帝制,本质上依旧是一种专制体制,这样的体制,最大的问题之一就是没有自我修复的能力。若要修补,前提是必须改变体制。多少代王朝自身的变法,都是针对官僚体系的问题。但秦汉之后,没有哪次变法能够完全成功的。王莽改制,不改新朝还能维持,一改反而葬送了自己。其余像唐朝的二王八司马改革,北宋的庆历新政、王安石变法,基本上都是失败。砸人饭碗,在那个时代,是一个不可饶恕的罪过,一旦改革涉及官吏的饭碗问题,就会变得举步维艰。只有明朝张居正的改革取得了成效,因为没有动人、动机构,仅仅改革了税收政策——把此前非法的摊派,变成了合法的正税,简化了手续,在不太触动官僚阶层利益的情况下,减少了因征税手续繁复对百姓造成的勒索。即使这样,张居正死后依然因此而遭到清算。官僚帝制框架下的官僚体制一旦生成,就有巨大的惰性,这个惰性就像天文学上的黑洞,可以吞噬任何试图改变它的人,甚至包括皇帝。

马戛尔尼这次来华要求通商没有达到预期的目的,再过四十年,英国人携带着坚船利炮,兵临城下,终于敲开了中国的大门。从此,王朝风雨飘摇,在内外交困的情况下,一命呜呼哀哉。

   
王朝新立时,设置制度、成立机构,当然都是为了干事的。有其事,才设其官。即使是负责宫廷礼仪、送往迎来的,在一般老百姓看来没有什么用处的机构,但对于朝廷来说,也是有其用,才设置机构。当然,制度设官分职,究其实质,官员就是朝廷的雇员,拿薪水干活。所以,官员也是一种养人的职业。在那个时代,还是最好、最稳定,也最有荣誉感的职业。只是,任何一个王朝设官分职,都不是为了养人,反过来,养人是为了做事。

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明清时代的胥吏,其薪水或者补贴低到几乎不能养家的地步,但这个群体却一直在膨胀。无论中央还是地方,正经八百的书吏和衙役数量未必会增加很多,但临时工却总是在增加,速度和规模还相当得大。以衙役而论,除了正役之外,还有帮役,帮役之外还有白役。一个县里面,最初的衙役只有几十人,但后来可以膨胀到几百,甚至上千人。尽管衙役在政治上属于贱民,人们依然对这个职位趋之若鹜,因为只要沾上官权,就可以借机弄钱。书吏和衙役本质上都是官僚机器上的部件,而且是很重要的部件,一旦缺了机器就会停摆。换而言之,他们也是官僚制度这个“铁杆庄稼”养的人。体系不明令给薪水,但他们靠在体系上,就可以丰衣足食。

他们不来,自己就当作看不见。如果来了,那幅傲娇的嘴脸就开始摆上来了。1793年,马戛尔尼来华,给皇帝带来了大量的礼品,有地球仪和天文望远镜,还有中国没有的四轮马车,以及英国最为自豪的巨大战舰的模型。

   
平稳传递的王朝延续到一定时间,就算皇帝的行为中规中矩,官僚制度一样会呈现疲态。就像一台机器运行时间长了,就会出现机件老化。这种规律谁也无法抗拒,任何一种制度都一样。更大的难题是,在古代帝制条件下,这样的机器基本上不能修补,顶多更换零件(人),一般不可能修改设计。即使还能维持,但再往下走,就无论如何都不行了。或早或晚,都会出现崩溃性的停摆。“其亡也忽”的道理就是说,王朝会出现“老死”的现象。这种“老死”的现象,主要跟官僚体系和其群体有关。

一个王朝建立之初,各级机构都是为了办理相应的事务才成立的。随着王朝的延续,办事机构的功能开始改变,不再办事,变成养人了。最明显的一个例子就是机构里的办事人员急剧增加。正儿八经的办事人员不会增多,增多的都是临时工。比如县里的衙役,最初可能只有几十人,随着时间的推移,数量可能会膨胀到几百上千人。

   
一旦有急务,朝廷只好设置临时机构来处理,后来临时机构变成正式的,也不办事了,就再设临时机构。到了王朝末年,机构整体办事能力退化到一定程度时,这个机构对于王朝的生存不是在帮忙,就是在添乱。比如说,一个县的政府,原来存在的目的就是帮助朝廷维持秩序,同时征收钱粮,给朝廷“输血”。这个县政府从民众那里弄来的大部分钱粮,开始是大部分上缴,小部分自肥;而后上缴的份额未必减少,但自肥的份额逐渐增加,百姓的负担越来越重。到了民不堪命之时,就会因人祸而出现生计问题,如果再遇到灾害,就会发生动荡。这种时候,朝廷要么拨款救济,要么派兵镇压,都会加重朝廷的负担。这时,这个地方的政权就不是在帮忙,而是在给朝廷添乱甚至“挖坑”了。

一、对内的养人官僚制度。

   
中国历史上,历代王朝乱治交替,周期兴废。每个王朝,无论君主贤与不肖,大抵其兴也勃,其亡也忽。用黄炎培的话来说,谁也走不出这个周期律,道理何在呢?

王朝的机构叠床架屋,机构里要养的人越来越庞大,政府支出激增。想要改革却不容易。王莽改制,把自己改没了。王安石也改革,最后以失败收场。因为改革要打破既得利益者的饭碗,遭到他们的抵制,最后都失败了。明朝的张居正改革成功了,那是因为他没有剥离依附在王朝肌体上寄生者的缘故。即便如此,张居正死后依然受到了清算。坟墓被掘开,曝尸荒野。

   
随着王朝的延续,各级政府部门都不可避免地在悄然改变自己的性质,从办事,变成养人。这个过程,一般来说,是渐进的——各个机构,办事的属性逐渐减少,养人的属性逐渐增加。无论何种机构,办事的功能都在退化。

明代省级官员原来是布政使、按察使和兵马指挥使,三方互相掣肘,没法干活,只得在上面再加派一个巡抚。巡抚成为一省的实际首长之后,布政使和按察使都可以撤销了,两者的衙门也可以裁撤了。可愣是撤不了。

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